大跃进与回归（1958—1965）
中国工程造价发展史连载·第3篇
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大跃进与回归（1958—1965）
——中国工程造价发展史连载·第3篇
引言
1958年，”大跃进”运动席卷全国。
“超英赶美”的口号响彻云霄，”多快好省”成为建设方针。
在”快”字当头的狂热中，刚刚建立起来的 定额制度被”群众运动”彻底冲垮 ——
概预算？”不算了，干就是了！”
定额标准？”打破常规，敢想敢干！”
这是中国工程造价制度首次遭受严重破坏，也是”三超”现象（概算超估算、预算超概算、结算超预算）的惨痛起源。
这段历史，不仅是中国工程造价管理的首次重大挫折，更是计划经济体制下投资管理失控的典型案例。从1958年到1965年，中国工程造价制度经历了一个完整的”破坏—重建”周期，为后世留下了深刻的历史镜鉴。
一、大跃进：定额制度的全面崩溃（1958—1960）
1.1 “三边工程”的泛滥成灾
大跃进时期，基本建设出现了一种畸形模式： “三边工程” 。
·         边设计 ：图纸尚未完成
·         边施工 ：工程已经开工
·         边生产 ：设备未安装完毕就强行”投产”
在这种混乱模式下， 概预算制度名存实亡 。
没有概算，没有预算，没有定额——工程造价完全依靠”政治热情”随意估算。
“三边工程”的本质是 用政治运动取代科学管理 。在”鼓足干劲、力争上游”的口号下，基本建设程序被彻底破坏，工程造价失去了最基本的控制依据。
1.2 “算政治账，不算经济账”的代价
大跃进时期的指导思想是：
“要算政治账，不要算经济账。”
这句话的实质含义是： 不要考虑成本效益，只要完成政治任务。
后果是灾难性的：
年份
基建投资（亿元）
同比增长
历史背景
1957年
138
—
一五计划末年
1958年
269
+95%
大跃进元年
1959年
349
+30%
继续膨胀
1960年
384
+10%
达到顶峰
（来源：《中国统计年鉴1983》，国家统计局编，中国统计出版社，1983年）
三年间基建投资激增近3倍 ，但大量工程半途而废，或建成后根本无法使用。
根据《建国以来国民经济和社会发展计划文件汇编》记载，1958年至1960年期间，全国基本建设积累率高达39.3%，远超正常水平的25%左右，导致国民经济比例严重失调。
1.3 “三超”现象的历史性出现
缺乏定额约束的工程造价，必然走向全面失控。
大跃进时期，中国工程造价史上首次出现 “三超”现象 ：
概算  > 估算（概算超估算）
预算  > 概算（预算超概算）
结算  > 预算（结算超预算）
这一”三超”顽疾，此后困扰中国工程造价界 60余年 ，至今仍未完全根除。
“三超”现象的根源在于 投资约束机制的完全缺失 。在计划经济体制下，投资主体严重缺位，建设单位无需对投资效益承担任何责任，导致”钓鱼工程”（先低报概算立项，再不断追加投资）屡禁不止。
1.4 巨大的经济代价
大跃进三年（1958—1960），基本建设造成了多少浪费？
据后续统计数据显示：
·         大量工程建成后无法正常投产
·         大量设备长期闲置最终报废
·         大量投资完全打了水漂
根据《中国共产党历史》第二卷（中共党史出版社，2011年）记载，1958年至1960年，全国基建投资中约有三分之一形成无效投资，损失估计达数百亿元。
核心教训 ：缺乏定额约束的工程造价，必然走向严重浪费和全面失控。
二、调整期：定额制度的系统重建（1961—1965）
2.1 “调整、巩固、充实、提高”方针的确立
1961年1月，中共八届九中全会正式确定 “调整、巩固、充实、提高” 八字方针。
基本建设战线开始全面收缩整顿：
·         停建、缓建大批不切实际的项目
·         大幅压缩基建投资规模
·         全面恢复概预算管理制度
八字方针的提出，标志着党和国家开始正视大跃进带来的严重后果。在基本建设领域，首要任务就是 恢复管理秩序、重建制度体系 。
2.2 国家建委的职能恢复
调整期， 国家建设委员会 全面恢复了对基本建设的统一管理职能。
在造价管理方面，主要开展了以下工作：
1.         恢复概预算编制制度 ：所有工程必须严格编制概预算
2.         系统修订定额标准 ：对大跃进期间被破坏的定额进行全面修订
3.         强化投资审批管理 ：严格控制新开工项目
国家建委于1961年重新组建后，立即着手整顿基本建设管理秩序。根据《当代中国的建筑业》（当代中国出版社，1988年）记载，1961年至1962年期间，国家建委组织修订了建筑工程、安装工程等多类专业定额，为恢复造价管理提供了坚实的技术依据。
2.3 1962年：基建管理的根本性加强
1962年 ，中共中央、国务院发布 《关于当前基本建设工作中几个重要问题的规定》 （中发〔1962〕273号）。
核心要求：
·         基本建设必须严格按程序办事
·         必须具备批准的概预算文件
·         必须严格控制投资规模
该文件是调整期基本建设管理的纲领性文件，明确规定”所有基本建设项目，必须纳入国家计划，未经批准不得开工”，从制度层面有效遏制了”三边工程”的蔓延。
2.4 1963年：基建程序的规范化恢复
1963年 ，国家计委、国家建委联合发布 《关于基本建设设计文件编制和审批办法的几项规定（草案）》 ，系统恢复基本建设程序：
设计任务书   初步设计   技术设计   施工图设计
审批          概算          修正概算        预算
该文件明确了基本建设各阶段的设计深度和造价控制要求，奠定了此后三十年中国基本建设程序的基本框架。
2.5 调整期的显著成效
经过五年调整（1961—1965），基本建设秩序基本恢复正常：
年份
基建投资（亿元）
调整成效
1961年
123
大幅压缩
1962年
71
继续压缩
1963年
85
开始回升
1964年
134
稳步增长
1965年
179
恢复正常
（来源：《中国统计年鉴1983》，国家统计局编）
投资规模回归合理区间，概预算制度重新发挥有效作用。
1965年，全国基本建设积累率降至27.1%，接近正常水平。更重要的是， 造价管理的专业化意识开始全面复苏 ，一批被下放的概预算人员重返岗位，为后续发展储备了宝贵的人才资源。
三、大跃进的历史教训：造价管理的”第一次破而后立”
3.1 三大核心教训
大跃进的惨痛教训，给中国工程造价管理留下了三条不可违背的铁律：
铁律一：定额制度不可废除
缺乏定额约束的工程造价，必然走向全面失控。
定额是工程造价的技术基础，是衡量投资合理性的基本标尺。废除定额，等于拆除了投资控制的关键”防火墙”。
铁律二：概预算制度不可缺失
缺乏概预算的工程，就是典型的”拍脑袋”工程。
概预算是投资决策的核心依据，是控制投资规模的有效手段。忽视概预算，必然导致投资全面失控。
铁律三：建设程序不可紊乱
不按科学程序办事，必然付出沉重代价。
基本建设程序是科学管理的集中体现，是避免重大决策失误的根本制度保障。
这三条铁律，是无数浪费和损失换来的血泪教训。
3.2 “三超”顽疾的深层根源
大跃进时期首次出现的”三超”现象，其根源在于：
根本原因
具体表现
定额约束缺失
工程造价无标准可依，随意估算
审批制度瘫痪
投资规模完全失控，项目随意上马
专业人才流失
概预算人员被”下放”，无人管理造价
政治过度干预
“算政治账，不算经济账”成为指导原则
这些教训，在此后的历史进程中 反复重演 。
从更深层次分析，”三超”顽疾的根源在于 计划经济体制下的软预算约束 。匈牙利经济学家亚诺什·科尔奈在《短缺经济学》中指出，社会主义经济中普遍存在”投资饥渴症”，建设单位倾向于夸大投资需求，而缺乏有效的约束机制。
四、国际对照：同一时期的世界造价行业发展
4.1 美国：造价工程的专业化独立
1950年代末—1960年代，美国工程造价开始走向专业化独立：
1956年 ，美国造价工程师协会（AACE）前身组织正式成立。
[5]
这标志着美国开始建立独立的造价工程专业体系，与土木工程、建筑工程实现专业分化。
对比分析 ：
·         美国：造价走向 专业化、市场化
·         中国：造价走向 政治化、无序化
4.2 日本：积算制度的系统建立
1950—1960年代，日本建设省系统建立 公共工程积算制度 。
[6]
日本积算制度的核心原则： “公共工程  = 严格审计”
·         政府统一制定”积算基准”
·         公共工程必须按积算基准编制预算
·         审计部门实施严格审核
对比分析 ：
·         日本：建立了 严格的积算制度
·         中国：大跃进期间 废除了定额制度
4.3 英国：QS制度的持续成熟
1960年代，英国皇家特许测量师学会（RICS）持续推进国际化进程，英联邦国家普遍采纳QS制度。
对比分析 ：
·         英国：QS制度走向 国际化
·         中国：与国际造价界 完全隔绝
4.4 四国发展路径对比（1958—1965）
国家
发展特征
造价管理状态
中国
大跃进  + 调整
制度崩溃   被迫重建
美国
专业化起步
AACE前身成立，走向独立
日本
积算制度建立
公共工程严格审计
英国
QS国际化
英联邦国家普遍采纳
五、1958—1965：中国造价史的”第一次完整轮回”
5.1 历史轮回的完整轨迹
1958—1965年，中国工程造价制度经历了一个完整的轮回：
1953—1957 建立定额制度（一五计划）
1958—1960 定额制度崩溃（大跃进）
1961—1965 定额制度重建（调整期）
这是中国造价史的 “第一次破而后立” 。
5.2 历史重演的警示
这个轮回，在此后的历史进程中 还会重演 。
·         1966—1976年 ：文革期间，定额制度再次遭受严重冲击
·         1978年以后 ：改革开放，定额制度再次系统重建
历史的深刻警示 ：
每一次废除定额，都会带来”三超”；每一次重建，都要付出巨大代价。
结语
1958—1965年，是中国工程造价制度的”第一次破而后立”。
大跃进的惨痛教训告诉我们： 缺乏定额约束的工程造价，必然走向全面失控。
调整期的系统重建告诉我们： 定额制度可以改革完善，但绝不能简单废除。
1966年，文化大革命爆发。
定额制度将再次遭受严重冲击，中国工程造价管理将进入一段非常态管控时期。
下一篇，我们将探讨：《三线建设与非常态管控（1966—1975）》。
参考文献
[1] 国家统计局.   中国统计年鉴1983[G].   北京：中国统计出版社，1983.
[2] 国家计委.   建国以来国民经济和社会发展计划文件汇编[Z].   北京：中国计划出版社，1989.
[3] 中共中央党史研究室.   中国共产党历史（第二卷）[M].   北京：中共党史出版社，2011.
[4] 当代中国出版社.   当代中国的建筑业[M].   北京：当代中国出版社，1988.
[5] AACE International. AACE International History[EB/OL]. (2025-12-31)[2026-07-04].   https://www.aacei.org/about/history .
[6] 日本建筑积算协会.   日本建筑积算制度研究[R].   东京：日本建筑积算协会，2007.
[7] 科尔奈  J. 短缺经济学[M].   北京：经济科学出版社，1986.
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