取消定额？（2016—2020）
中国工程造价发展史连载·第10篇
广州亿联工程管理有限公司
取消定额？市场化改革的破冰之旅（2016—2020）
——中国工程造价发展史连载·第10篇
引言
“取消定额”——这四个字在中国造价行业引发了持续多年的激烈争论。
支持者认为：
“定额是计划经济的产物，市场经济不需要政府定价！”
“英国没有定额，造价市场化运行了170多年，中国为什么不行？”
“企业成本各不相同，用同一套定额，怎么体现竞争优势？”
反对者坚持：
“没有定额，怎么审价？怎么控制投资？岂不是乱套了？”
“企业定额缺失，离开政府定额，怎么自主报价？”
“审计部门以定额为标准，没有定额怎么通过审计？”
2016—2020年，这场争论从学术讨论走向政策实践。
定额，真的能够取消吗？
中国造价市场化改革，路在何方？
一、”取消定额”呼声的历史背景
1.1 定额制度的深层矛盾
定额制度自1950年代从苏联移植到中国，至2016年已运行 60余年 。
60年来，定额制度发挥了重要作用：
·         统一了工程造价计算规则
·         为政府投资控制提供了依据
·         为审计部门提供了审核标准
但也积累了深层次矛盾：
矛盾一：定额严重滞后于市场
·         定额更新周期过长（通常5—10年）
·         新技术、新工艺无法及时反映
·         信息价按月发布，但定额消耗量多年不变
·         市场价格变化迅速，定额难以跟上节奏
矛盾二：定额无法反映企业真实成本
·         不同企业的管理水平、技术水平差异显著
·         但使用同一套定额，报价差异微小
·         无法体现企业的核心竞争优势
·         优质企业难以获得合理溢价
矛盾三：定额成为制度性”保护伞”
·         审计部门以定额为标准审核造价
·         高于定额不予认可，低于定额被质疑”偷工减料”
·         定额成为事实上的”天花板”和”地板”
·         企业失去自主报价的合理空间
矛盾四：定额阻碍有效市场竞争
·         所有企业使用同一套定额，报价高度趋同
·         无法形成真正的市场竞争机制
·         不利于行业优胜劣汰
·         阻碍行业转型升级进程
1.2 英国市场化模式的启示
英国没有政府统一定额，完全依靠 市场数据和QS专业判断 。
·         造价数据来自市场（如BCIS——建筑成本信息系统）
·         QS根据专业经验判断造价合理性
·         政府不干预价格形成机制
·         市场竞争充分，价格透明度高
对比分析 ：
·         英国：无政府定额，造价市场化运行 170余年
·         中国：离开定额就难以开展计价工作
1.3 美国商业数据库模式的经验
美国同样没有政府统一定额，依靠 商业造价数据库 替代：
·         RSMeans ：北美最权威的造价数据库，收录详细的人工、材料、机械价格
·         Dodge Data & Analytics ：建筑成本数据，提供项目成本分析
·         Means International ：国际工程造价数据
对比分析 ：
·         美国：商业数据库替代政府定额，市场体系成熟
·         中国：政府定额仍是唯一标准，市场机制不完善
1.4 学术界的理论探讨
2010年代，学术界对”取消定额”进行了深入探讨：
支持取消派观点 ：
·         定额是计划经济产物，与市场经济体制不符
·         应建立完全市场化的计价体系
·         企业应具备自主报价能力
反对取消派观点 ：
·         定额是投资控制的重要工具
·         取消定额可能导致造价失控
·         应完善定额体系，而非简单取消
中间派观点 ：
·         定额可以保留，但应弱化其强制地位
·         从”强制执行”转变为”参考依据”
·         采取渐进式改革路径
二、改革政策的密集推进（2016—2020）
2.1 2016年：造价咨询企业资质制度改革
2016年 ，住建部发布 《建设工程造价咨询企业管理规定》 修订版。
核心改革内容 ：
·         弱化资质管理，显著降低准入门槛
·         强化事中事后监管机制
·         推动行业信用体系建设
历史意义 ：
造价咨询行业实现从”资质管理”向”信用管理”的根本转变。
2.2 2017年：国办19号文的战略指引
2017年2月 ，国务院办公厅发布 《关于促进建筑业持续健康发展的意见》 （国办发〔2017〕19号）。
关于工程造价的关键表述 ：
“完善工程造价管理制度。”
“培育全过程工程咨询。”
“推行工程总承包，促进建筑业转型升级。”
政策解读 ：
·         虽未直接提出”取消定额”
·         但”完善工程造价管理制度”的表述，明确指向深化改革
·         “全过程工程咨询”的提出，要求造价咨询从”算账”转向”管控”
·         “工程总承包”的推行，要求造价管理更加市场化
2.3 2020年：征求意见稿的历史性突破
2020年 ，住建部发布 《建设工程工程量清单计价标准》 （征求意见稿）。
这份文件首次明确提出：
“取消最高投标限价与定额的强制绑定。”
政策解读 ：
·         最高投标限价（招标控制价）不再强制按定额编制
·         企业可自主确定招标控制价
·         这是 定额制度60余年来最具突破性的改革
·         标志着定额从”强制标准”向”参考依据”的历史性转变
2.4 多地试点”企业定额”制度
2016—2020年，多地开始试点 “企业定额”制度 ：
试点地区
主要内容
实施进展
广东
鼓励企业编制自有定额
部分大型国企已建立企业定额库
浙江
推行”企业报价+市场数据”模式
试点推进中，探索市场化计价
北京
探索”市场化计价”改革
处于研究阶段，制定相关政策
上海
推动造价数据市场化采集
试点实施中，建设造价大数据平台
2.5 造价咨询行业的系统性改革
2016—2020年，造价咨询行业迎来全面改革：
·         资质门槛显著降低 ：更多企业得以进入市场
·         信用体系逐步建立 ：建立造价咨询企业信用档案
·         全过程工程咨询推进 ：推动造价咨询向全过程转型
·         数字化服务加速转型 ：推动造价咨询数字化升级
三、”渐进式去定额”：中国特色改革路径
3.1 避免”一刀切”的激进改革
2016—2020年的改革实践表明，中国选择的是 “渐进式去定额” 路径，而非 “一刀切取消” 的激进方式。
渐进式改革路径 ：
第一阶段（2003—2013）：量价分离
政府定”量”，市场定”价”
第二阶段（2013—2020）：弱化定额
定额从”强制”变为”参考”
第三阶段（2020—2025）：市场化计价
取消定额的强制绑定
第四阶段（2025—）：自主报价
企业根据自身成本自主报价
3.2 “去定额”与”废定额”的本质区别
关键概念区分 ：
概念
内涵
“去定额”
取消定额的强制地位，定额转为参考依据
“废定额”
完全废除定额，不再使用
中国选择的是 “去定额” 路径，而非 “废定额” 。
定额的新定位 ：
·         不再是”强制标准”
·         转为”参考依据”
·         企业可选择使用，也可选择不使用
·         审计部门不再以定额为唯一审核标准
3.3 替代方案：造价大数据平台建设
“去定额”之后，依靠什么进行定价？
答案：造价大数据平台。
2016—2020年，各地开始系统建设 工程造价大数据平台 ：
平台名称
建设主体
核心功能
全国工程造价数据中心
住建部
全国造价数据汇总、分析
广东省造价信息平台
广东省住建厅
实时造价数据发布
北京市造价信息平台
北京市住建委
市场数据采集、分析
广联达造价大数据
广联达
商业造价数据服务
造价大数据的核心优势 ：
·         实时更新（比定额和信息价更及时）
·         数据量庞大（涵盖大量实际工程数据）
·         分类精细（可按地区、类型、规模查询）
·         可追溯性强（可查询历史数据趋势）
3.4 企业定额体系建设
“去定额”之后，企业需要建立自己的 企业定额体系 。
企业定额的核心作用 ：
·         准确反映企业真实成本
·         支撑企业自主报价决策
·         形成差异化竞争优势
企业定额建设的主要难点 ：
·         需要积累大量历史工程数据
·         需要建立完善的成本数据库
·         需要专业团队持续维护
·         投入成本高，建设周期长
现实状况 ：
·         大型国企：已开始建设企业定额体系
·         中小企业：仍主要依赖政府定额
·         外资企业：已拥有成熟的成本数据库
四、国际对照：定额制度的全球模式比较
4.1 英国：完全市场化模式
英国没有政府定额 ，完全依靠市场数据和QS专业判断。
造价数据主要来源 ：
·         BCIS （Building  Cost Information Service）：建筑成本信息服务，提供详细造价数据
·         Spon’s ：建筑造价手册（年更），提供参考价格
·         市场询价 ：每个项目单独询价
QS的核心作用 ：
·         根据市场数据判断造价合理性
·         凭专业经验评估项目成本
·         为业主提供专业造价建议
·         在项目中拥有较高话语权
对比分析 ：
·         英国：无政府定额，完全市场化，QS地位突出
·         中国：正在从”政府定额”向”市场化”转型
4.2 美国：商业数据库模式
美国没有政府定额 ，依靠商业造价数据库支撑。
主要数据库体系 ：
数据库
运营机构
核心特点
RSMeans
Reed Construction Data
北美最权威造价数据，详细到人工、材料、机械
Dodge Data
Dodge Data & Analytics
建筑成本数据，提供项目分析
ENR成本指数
Engineering News-Record
造价指数，反映市场变化
对比分析 ：
·         美国：商业数据库替代政府定额，市场体系成熟
·         中国：正在建设政府主导的造价大数据平台
4.3 日本：积算基准模式
日本有政府制定的”积算基准” ，但定位与中国定额存在本质差异：
·         积算基准主要用于 公共工程审计
·         民间工程不强制使用
·         积算基准每年更新
·         积算基准是参考依据，非强制标准
对比分析 ：
·         日本：积算基准用于审计，不用于定价
·         中国：定额既用于定价，又用于审计
4.4 四种模式的综合对比（2020年）
国家
模式特征
政府角色
数据来源
英国
纯市场化
不干预
市场数据+QS判断
美国
商业数据库
不干预
商业造价数据库
日本
积算基准
审计参考
政府积算基准
中国
渐进式去定额
逐步退出
定额大数据过渡
五、2016—2020：改革的成就与挑战
5.1 主要改革成就
成就一 ：确立”市场化计价”的改革方向
从”政府定价”向”市场定价”转变，改革方向已经明确。
成就二 ：弱化定额的强制地位
定额从”强制标准”转为”参考依据”。
成就三 ：推动造价大数据平台建设
各地开始建设造价大数据平台，为市场化计价提供数据支撑。
成就四 ：全过程工程咨询起步发展
造价咨询从”算账”向”管控”转变，服务模式实现升级。
成就五 ：企业定额建设初步启动
部分大型国企开始建设企业定额，为自主报价做准备。
5.2 面临的主要挑战
挑战一 ：企业定额体系普遍缺失
·         大多数企业缺乏自有企业定额
·         离开政府定额，无法进行自主报价
·         “去定额”后，企业面临定价困境
挑战二 ：审计部门仍依赖定额
·         政府审计部门仍以定额为审核标准
·         高于定额不予认可
·         “去定额”在审计端难以有效落地
挑战三 ：造价数据体系不完善
·         造价大数据平台建设相对滞后
·         数据质量参差不齐
·         无法完全替代定额功能
挑战四 ：造价人员能力不足
·         大多数造价人员仅会”套定额”
·         缺乏市场询价、成本分析等专业能力
·         “去定额”后，专业能力面临挑战
挑战五 ：政策执行存在偏差
·         政策层面已经放开
·         执行层面仍然依赖定额
·         改革措施难以真正落地
5.3 典型案例分析
2019年，某地试点”市场化计价”：
审计局 ：这个工程的结算价高于定额10%，不予认可。
施工方 ：我们是用市场价报价的，材料价格确实比定额高。
审计局 ：市场价要有依据，请提供三家以上的询价单。
施工方 ：已提供相关询价单。
审计局 ：询价单不能替代定额，必须按定额审核。
这个典型案例，折射出”去定额”改革的核心困境：
政策层面 ：已经全面放开
执行层面 ：仍然依赖定额
5.4 改革阻力分析
“去定额”改革面临多重阻力：
阻力一：利益格局固化
·         定额涉及多方利益关系
·         审计、财政等部门深度依赖定额
·         改革触及既得利益群体
阻力二：专业能力不足
·         企业缺乏自主报价的专业能力
·         造价人员缺乏市场询价的专业技能
·         改革条件尚不完全成熟
阻力三：风险管控担忧
·         担心取消定额后造价失控
·         担心腐败问题加剧
·         担心投资控制失效
结语
2016—2020年，是中国造价行业 “渐进式去定额” 的破冰期。
“取消定额”的呼声从学术讨论走向政策实践。
但改革绝非一蹴而就——
定额运行了60余年，不可能一夜之间废除。
中国选择的是”渐进式去定额”路径：
·         定额从”强制”转为”参考”
·         造价数据从”政府定价”走向”市场化”
·         企业从”依赖定额”走向”自主报价”
改革需要时间，需要耐心，需要各方共同努力。
2021年，中国将进入”十四五”时期。
BIM+AI+大数据，将重塑造价行业的底层逻辑。
数字化、智能化、市场化，将成为造价行业的新趋势。
下一篇，我们将探讨：《数字化深水区：BIM+AI+大数据重塑造价（2021—2025）》。
参考文献
注意：此章节参考文献需按GB/T   7714-2015标准修正
1.         国办发〔2017〕19号《关于促进建筑业持续健康发展的意见》
2.         住建部《建设工程工程量清单计价标准》征求意见稿（2020年）
3.         《建设工程造价咨询企业管理规定》修订版（2016年）
4.         RSMeans造价数据库资料
5.         BCIS（Building  Cost Information Service）资料
6.         广东省、浙江省造价管理改革文件
7.         日本建筑积算师协会BSIJ资料
8.         各地造价大数据平台建设资料
亿联工管  | 工程造价  · 成控策略  · 行业政策解读
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