4-三线建设与非常态管控（1966—1975）
三线建设与非常态管控（1966—1975）
中国工程造价发展史连载·第4篇
广州亿联工程管理有限公司
三线建设与非常态管控（1966—1975）
——中国工程造价发展史连载·第4篇
引言
1964年，中苏关系恶化，美国在越南扩大战争。
毛泽东提出： “备战、备荒、为人民” 。
一场规模空前的工业大迁移拉开序幕—— 三线建设 。
从1964年到1980年，国家在三线地区（西南、西北、中南13个省区）投入约 2052亿元 ，建设了1100多个大中型项目。
（来源：《当代中国的基本建设》，当代中国出版社，1989年；《三线建设：备战时期的西部开发》，中共党史出版社，2009年）
与此同时， 文化大革命 爆发，定额制度再次遭受严重冲击。
但三线建设的 军事化管理 ，客观上保留了造价管控的火种。
这段历史，是中国工程造价管理在特殊时期的特殊形态——既有混乱与失控，也有坚守与传承。
一、三线建设：史无前例的工业大迁移
1.1 “三线”战略划分
1964年，毛泽东根据战略位置，将全国划分为三个地带：
地带
范围
战略定位
一线
沿海、沿边地区
国防前线
二线
中部地区
战略后方
三线
西南、西北、中南腹地
战略大后方
三线地区 包括：四川（含重庆）、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏、青海、河南西部、湖北西部、湖南西部、山西西部、河北西部等13个省区的腹地部分。
这一战略划分基于当时的国际形势判断。1964年8月，中共中央书记处会议明确提出”三线建设”战略，要求将沿海重要工业设施向内地迁移，建立战略大后方。
1.2 三线建设规模与投资
时间跨度 ：1964—1980年（持续16年）
总投资 ：约2052亿元，占同期全国基本建设总投资的43%
（来源：《当代中国的基本建设》，当代中国出版社，1989年）
建设项目 ：1100多个大中型项目
重点行业分布 ：
· 钢铁工业 ：攀枝花钢铁基地、酒泉钢铁、重庆钢铁扩建等
· 有色金属 ：金川镍矿、白银铜矿、个旧锡矿等
· 煤炭能源 ：六盘水煤矿、平顶山煤矿、芙蓉煤矿等
· 电力工程 ：葛洲坝水电站、刘家峡水电站、龚嘴水电站等
· 机械制造 ：第二汽车制造厂（十堰）、东方汽轮机厂、四川仪表总厂等
· 国防军工 ：核工业基地（绵阳）、航天基地（西昌）、航空工业基地等
· 交通运输 ：成昆铁路、襄渝铁路、青藏铁路一期、川藏公路等
1.3 “山、散、洞”战略布局
三线建设的核心布局原则是 “山、散、洞” ：
· 山 ：工厂建在山里
· 散 ：布局分散，避免集中目标
· 洞 ：重要设施进洞
典型工程案例 ：
· 攀枝花钢铁基地 ：建在金沙江畔的深山峡谷中，从1965年动工到1970年出铁，总投资约10亿元
· 第二汽车制造厂 ：建在湖北十堰的群山之中，1969年动工，1975年建成，总投资约8.6亿元
· 成昆铁路 ：穿越崇山峻岭，全长1085公里，桥隧比高达40%，1958年开工，1964年停工，1965年复工，1970年通车，总投资约33亿元
（来源：《攀枝花钢铁基地建设史》，四川人民出版社，1990年；《成昆铁路》，中国铁道出版社，1980年）
这种布局从经济角度看是 极不合理的 ——运输成本高、建设难度大、造价难以控制。
但从 国防战略 角度看，却是当时条件下的必然选择。
1.4 三线建设的历史评价
三线建设是特定历史条件下的产物。从经济效率角度审视，确实存在显著问题：
· 选址过度强调隐蔽性，忽视经济合理性
· 建设周期漫长，投资回收缓慢
· 配套基础设施不足，生产效率低下
但从国家战略层面考量，三线建设具有不可忽视的积极意义：
· 改善了全国工业布局，促进了中西部地区发展
· 建立了完整的国防工业体系
· 培养了一批技术人才和管理干部
根据《三线建设：备战时期的西部开发》（中共党史出版社，2009年）的研究，三线建设形成了约4500亿元的生产能力，为改革开放后的西部大开发奠定了重要基础。
二、文革冲击：定额制度的二次破坏
2.1 制度瘫痪期（1966—1969）
文化大革命爆发后，基本建设管理体系遭受毁灭性冲击：
· 国家建委被撤销 ：管理机构全面瘫痪
· 定额标准遭批判 ：定额被污名化为”管、卡、压”
· 概预算人员被下放 ：专业人才队伍严重流失
· 基建程序被破坏 ：”三边工程”再度泛滥
1967年1月，国家建委被正式撤销，基本建设管理陷入无政府状态。各地、各部门各自为政，投资失控局面再度出现。
2.2 造价管理全面混乱
文革期间，工程造价管理陷入深度混乱：
主要问题
具体表现
定额缺失
消耗量标准被废弃，计价无据可依
预算失效
概预算制度名存实亡
审批失控
投资规模失控，项目随意上马
核算缺失
竣工不决算，”胡子工程”遍地开花
“胡子工程”指长期无法竣工的工程项目，由于缺乏有效的造价控制和进度管理，许多项目拖延达十余年。
2.3 “三超”现象重现
与1958年大跃进时期类似，文革期间再次出现严重的”三超”现象：
· 概算超估算
· 预算超概算
· 结算超预算
典型案例分析 ：
重点项目
原概算
实际投资
超支幅度
攀枝花钢铁基地
约10亿元
约20亿元
+100%
成昆铁路
约15亿元
约33亿元
+120%
第二汽车制造厂
约5亿元
约10亿元
+100%
（来源：《当代中国的钢铁工业》，当代中国出版社，1987年；《成昆铁路》，中国铁道出版社，1980年；《第二汽车制造厂志》，湖北人民出版社，1990年）
超支的主要原因包括：
· 地质条件复杂，设计变更频繁
· 材料设备供应不足，价格上涨
· 施工条件恶劣，效率低下
· 管理混乱，浪费严重
三、军事化管理：造价管控的特殊火种
3.1 三线建设的军事化特征
三线建设虽处于文革混乱之中，但具有显著的特殊性： 军事化管理 。
鉴于三线建设的战略重要性，大量项目由 军队直接参与管理 ：
· 铁道兵 ：负责铁路建设（成昆铁路、襄渝铁路等）
· 工程兵 ：负责重要工业项目建设
· 基建工程兵 ：1966年成立，专门负责国家重点基本建设
3.2 “军审”制度的特殊作用
军事化管理催生了特殊的 “军审”制度 ：
· 军队参与的项目必须经过 军队审计
· 军审虽效率不高，但确保了 基本审核与控制
· 这在客观上保留了造价管控的关键”火种”
对比分析 ：
· 地方项目：无人管控造价，”三超”现象严重
· 军队项目：有军审约束，造价相对可控
军队审计制度的核心是 “一支笔”审批 ，所有重大开支必须经过军事主官审批，这在一定程度上有效遏制了随意追加投资的行为。
3.3 基建工程兵的历史贡献
4.3 标杆项目案例：成昆铁路
项目背景 ：三线建设时期的标志性工程，穿越地质条件极其复杂的西南山区。
建设规模 ：全长1083公里，总投资30亿元，桥隧比高达41.6%。
造价特点 ：
· 在特殊政治环境下坚持技术经济合理性
· 发展了复杂地形条件下的造价估算方法
· 建立了军事化管理模式下的成本控制体系
历史意义 ：成昆铁路被誉为”20世纪人类征服自然的三大奇迹”之一，其造价管理经验为后续山区铁路建设提供了重要参考。
1966年8月 ，中国成立 基本建设工程兵 。
这是世界上独一无二的特殊军种—— 不穿军装的军人 ，专门从事国家重点基本建设。
基建工程兵的核心任务：
· 国家重点工程建设
· 三线建设重点项目
· 抢险救灾应急工程
到1980年代，基建工程兵发展到 近50万人 ，下辖20多个支队，分布在全国各地。
1982年 ，基建工程兵撤销，改编为各大建筑公司，包括后来的中国建筑工程总公司、中国铁道建筑总公司等。
（来源：《基建工程兵志》，解放军出版社，1990年）
基建工程兵的历史意义在于：
· 保留了一支专业的建设队伍
· 传承了基本的建设管理经验
· 为改革开放后的建筑业发展储备了宝贵人才
四、国际对照：同一时期的世界造价行业发展
4.1 英国：QS制度全球化扩张
1960—1970年代，英国皇家特许测量师学会（RICS）加速国际化进程：
· 英联邦国家普遍采纳QS制度
· 澳大利亚、新西兰、新加坡、香港等地建立QS执业资格体系
· RICS发展成为全球性专业组织
[8]
鲜明对比 ：
· 英国：QS制度走向 全球化、专业化
· 中国：与国际造价界 完全隔绝、制度倒退
4.2 日本：积算制度法制化
1970年代，日本建设省确立 “建筑积算师”制度 。
[10]
· 1979年 ：建筑积算师资格考试制度正式创立
· 形成独特的”积算”计价体系
· 公共工程积算制度进一步完善
鲜明对比 ：
· 日本：积算制度走向 法制化、专业化
· 中国：定额制度被 政治批判、实际废弃
4.3 美国：造价工程独立发展
1976年 ，美国造价工程师协会正式更名为 AACE International （美国国际工程造价促进会），并创立 CCE/CCC执业资格考试制度 。
[9]
鲜明对比 ：
· 美国：造价工程走向 专业化、国际化
· 中国：造价管理走向 政治化、无序化
4.4 四国发展路径对比（1966—1975）
国家
时期特征
造价管理状态
中国
文革 + 三线建设
制度瘫痪 军事化管控
英国
QS国际化
英联邦国家普遍采纳
日本
积算制度成熟
法制化、专业化
美国
AACE成立
造价工程独立，CCE资格创立
五、1966—1975：中国造价史的”非常态管控时期”
5.1 双重特征概括
1966—1975年，中国工程造价史呈现出鲜明的双重特征：
特征一：制度瘫痪
· 定额制度遭受政治批判
· 概预算制度名存实亡
· 专业人才队伍严重流失
特征二：军事管控
· 三线建设实行军事化管理
· “军审”制度保留管控火种
· 基建工程兵承担建设重任
5.2 巨大代价与深刻教训
这一时期的代价极为沉重：
· 投资严重浪费 ：大量项目超概算，”胡子工程”遍地
· 效率极度低下 ：军事化管理虽控制造价，但牺牲效率
· 人才出现断层 ：概预算人员流失，形成专业断层
根据《当代中国的基本建设》统计，1966年至1976年期间，全国基本建设投资中约有25%形成无效投资，损失估计达500亿元以上。
核心教训 ：
造价管理可以采取非常态手段，但绝不能完全无制度约束。
5.3 火种传承的意义
尽管遭受严重冲击，中国工程造价管理的”火种”并未完全熄灭：
1. 三线建设保留了基本建设管理经验
2. 军事化管理维系了造价管控意识
3. 一批老造价人在逆境中坚守专业底线
1978年，改革开放到来，这些珍贵的”火种”将重新燃起，推动中国造价制度走向新生。
结语
1966—1975年，是中国工程造价史的”非常态管控时期”。
文革冲击下，定额制度再次瘫痪；三线建设中，军事化管理保留了造价管控的火种。
这是中国造价史的 “第二次破而后立” ——
第一次 ：大跃进时期（1958—1965）
第二次 ：文革时期（1966—1978）
1978年，改革开放开启。
中国造价界将”睁眼看世界”，开始系统接触国际惯例。
下一篇，我们将探讨：《解冻与重启：从计划经济定额到市场经济萌芽（1976—1985）》。
参考文献
[1] 当代中国出版社. 当代中国的基本建设[M]. 北京：当代中国出版社，1989.
[2] 中共党史出版社. 三线建设：备战时期的西部开发[M]. 北京：中共党史出版社，2009.
[3] 当代中国出版社. 当代中国的钢铁工业[M]. 北京：当代中国出版社，1987.
[4] 中国铁道出版社. 成昆铁路[M]. 北京：中国铁道出版社，1980.
[5] 湖北人民出版社. 第二汽车制造厂志[M]. 武汉：湖北人民出版社，1990.
[6] 解放军出版社. 基建工程兵志[M]. 北京：解放军出版社，1990.
[7] 四川人民出版社. 攀枝花钢铁基地建设史[M]. 成都：四川人民出版社，1990.
[8] RICS. History of the Royal Institution of Chartered Surveyors[EB/OL]. (2025-12-31)[2026-07-04]. https://www.rics.org/about/history .
[9] AACE International. AACE International History[EB/OL]. (2025-12-31)[2026-07-04]. https://www.aacei.org/about/history .
[10] 日本建筑积算协会. 日本建筑积算制度研究[R]. 东京：日本建筑积算协会，2007.
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