取消定额？市场化改革的破冰之旅（2016—2020）
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title: 取消定额？（2016—2020）
subtitle: 中国工程造价发展史连载·第10篇
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– 工程造价
– 取消定额
– 市场化改革
– 企业定额
– 造价咨询改革
取消定额？市场化改革的破冰之旅（2016—2020）
——中国工程造价发展史连载·第10篇
引言
“取消定额”——这四个字在中国造价行业引发了持续多年的激烈争论。
支持者认为：
“定额是计划经济的产物，市场经济不需要政府定价！”
“英国没有定额，造价市场化运行了170多年，中国为什么不行？”
“企业成本各不相同，用同一套定额，怎么体现竞争优势？”
反对者坚持：
“没有定额，怎么审价？怎么控制投资？岂不是乱套了？”
“企业定额缺失，离开政府定额，怎么自主报价？”
“审计部门以定额为标准，没有定额怎么通过审计？”
2016—2020年，这场争论从学术讨论走向政策实践。
定额，真的能够取消吗？
中国造价市场化改革，路在何方？
一、”取消定额”呼声的历史背景
1.1 定额制度的深层矛盾
定额制度自1950年代从苏联移植到中国，至2016年已运行60余年。
60年来，定额制度发挥了重要作用：
– 统一了工程造价计算规则
– 为政府投资控制提供了依据
– 为审计部门提供了审核标准
但也积累了深层次矛盾：
矛盾一：定额严重滞后于市场
– 定额更新周期过长（通常5—10年）
– 新技术、新工艺无法及时反映
– 信息价按月发布，但定额消耗量多年不变
– 市场价格变化迅速，定额难以跟上节奏
矛盾二：定额无法反映企业真实成本
– 不同企业的管理水平、技术水平差异显著
– 但使用同一套定额，报价差异微小
– 无法体现企业的核心竞争优势
– 优质企业难以获得合理溢价
矛盾三：定额成为制度性”保护伞”
– 审计部门以定额为标准审核造价
– 高于定额不予认可，低于定额被质疑”偷工减料”
– 定额成为事实上的”天花板”和”地板”
– 企业失去自主报价的合理空间
矛盾四：定额阻碍有效市场竞争
– 所有企业使用同一套定额，报价高度趋同
– 无法形成真正的市场竞争机制
– 不利于行业优胜劣汰
– 阻碍行业转型升级进程
1.2 英国市场化模式的启示
英国没有政府统一定额，完全依靠市场数据和QS专业判断。
- 造价数据来自市场（如BCIS——建筑成本信息系统）
- QS根据专业经验判断造价合理性
- 政府不干预价格形成机制
- 市场竞争充分，价格透明度高
对比分析：
– 英国：无政府定额，造价市场化运行170余年
– 中国：离开定额就难以开展计价工作
1.3 美国商业数据库模式的经验
美国同样没有政府统一定额，依靠商业造价数据库替代：
- RSMeans：北美最权威的造价数据库，收录详细的人工、材料、机械价格
- Dodge Data & Analytics：建筑成本数据，提供项目成本分析
- Means International：国际工程造价数据
对比分析：
– 美国：商业数据库替代政府定额，市场体系成熟
– 中国：政府定额仍是唯一标准，市场机制不完善
1.4 学术界的理论探讨
2010年代，学术界对”取消定额”进行了深入探讨：
支持取消派观点：
– 定额是计划经济产物，与市场经济体制不符
– 应建立完全市场化的计价体系
– 企业应具备自主报价能力
反对取消派观点：
– 定额是投资控制的重要工具
– 取消定额可能导致造价失控
– 应完善定额体系，而非简单取消
中间派观点：
– 定额可以保留，但应弱化其强制地位
– 从”强制执行”转变为”参考依据”
– 采取渐进式改革路径
二、改革政策的密集推进（2016—2020）
2.1 2016年：造价咨询企业资质制度改革
2016年，住建部发布《建设工程造价咨询企业管理规定》修订版。
核心改革内容：
– 弱化资质管理，显著降低准入门槛
– 强化事中事后监管机制
– 推动行业信用体系建设
历史意义：
造价咨询行业实现从”资质管理”向”信用管理”的根本转变。
2.2 2017年：国办19号文的战略指引
2017年2月，国务院办公厅发布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）。
关于工程造价的关键表述：
“完善工程造价管理制度。”
“培育全过程工程咨询。”
“推行工程总承包，促进建筑业转型升级。”
政策解读：
– 虽未直接提出”取消定额”
– 但”完善工程造价管理制度”的表述，明确指向深化改革
– “全过程工程咨询”的提出，要求造价咨询从”算账”转向”管控”
– “工程总承包”的推行，要求造价管理更加市场化
2.3 2020年：征求意见稿的历史性突破
2020年，住建部发布《建设工程工程量清单计价标准》（征求意见稿）。
这份文件首次明确提出：
“取消最高投标限价与定额的强制绑定。”
政策解读：
– 最高投标限价（招标控制价）不再强制按定额编制
– 企业可自主确定招标控制价
– 这是定额制度60余年来最具突破性的改革
– 标志着定额从”强制标准”向”参考依据”的历史性转变
2.4 多地试点”企业定额”制度
2016—2020年，多地开始试点“企业定额”制度：
| 试点地区 | 主要内容 | 实施进展 |
|---|---|---|
| 广东 | 鼓励企业编制自有定额 | 部分大型国企已建立企业定额库 |
| 浙江 | 推行”企业报价+市场数据”模式 | 试点推进中，探索市场化计价 |
| 北京 | 探索”市场化计价”改革 | 处于研究阶段，制定相关政策 |
| 上海 | 推动造价数据市场化采集 | 试点实施中，建设造价大数据平台 |
2.5 造价咨询行业的系统性改革
2016—2020年，造价咨询行业迎来全面改革：
- 资质门槛显著降低：更多企业得以进入市场
- 信用体系逐步建立：建立造价咨询企业信用档案
- 全过程工程咨询推进：推动造价咨询向全过程转型
- 数字化服务加速转型：推动造价咨询数字化升级
三、”渐进式去定额”：中国特色改革路径
3.1 避免”一刀切”的激进改革
2016—2020年的改革实践表明，中国选择的是“渐进式去定额”路径，而非“一刀切取消”的激进方式。
渐进式改革路径：
第一阶段（2003—2013）：量价分离
→ 政府定"量"，市场定"价"
第二阶段（2013—2020）：弱化定额
→ 定额从"强制"变为"参考"
第三阶段（2020—2025）：市场化计价
→ 取消定额的强制绑定
第四阶段（2025—）：自主报价
→ 企业根据自身成本自主报价
3.2 “去定额”与”废定额”的本质区别
关键概念区分：
| 概念 | 内涵 |
|---|---|
| “去定额” | 取消定额的强制地位，定额转为参考依据 |
| “废定额” | 完全废除定额，不再使用 |
中国选择的是“去定额”路径，而非“废定额”。
定额的新定位：
– 不再是”强制标准”
– 转为”参考依据”
– 企业可选择使用，也可选择不使用
– 审计部门不再以定额为唯一审核标准
3.3 替代方案：造价大数据平台建设
“去定额”之后，依靠什么进行定价？
答案：造价大数据平台。
2016—2020年，各地开始系统建设工程造价大数据平台：
| 平台名称 | 建设主体 | 核心功能 |
|---|---|---|
| 全国工程造价数据中心 | 住建部 | 全国造价数据汇总、分析 |
| 广东省造价信息平台 | 广东省住建厅 | 实时造价数据发布 |
| 北京市造价信息平台 | 北京市住建委 | 市场数据采集、分析 |
| 广联达造价大数据 | 广联达 | 商业造价数据服务 |
造价大数据的核心优势：
– 实时更新（比定额和信息价更及时）
– 数据量庞大（涵盖大量实际工程数据）
– 分类精细（可按地区、类型、规模查询）
– 可追溯性强（可查询历史数据趋势）
3.4 企业定额体系建设
“去定额”之后，企业需要建立自己的企业定额体系。
企业定额的核心作用：
– 准确反映企业真实成本
– 支撑企业自主报价决策
– 形成差异化竞争优势
企业定额建设的主要难点：
– 需要积累大量历史工程数据
– 需要建立完善的成本数据库
– 需要专业团队持续维护
– 投入成本高，建设周期长
现实状况：
– 大型国企：已开始建设企业定额体系
– 中小企业：仍主要依赖政府定额
– 外资企业：已拥有成熟的成本数据库
四、国际对照：定额制度的全球模式比较
4.1 英国：完全市场化模式
英国没有政府定额，完全依靠市场数据和QS专业判断。
造价数据主要来源：
– BCIS（Building Cost Information Service）：建筑成本信息服务，提供详细造价数据
– Spon’s：建筑造价手册（年更），提供参考价格
– 市场询价：每个项目单独询价
QS的核心作用：
– 根据市场数据判断造价合理性
– 凭专业经验评估项目成本
– 为业主提供专业造价建议
– 在项目中拥有较高话语权
对比分析：
– 英国：无政府定额，完全市场化，QS地位突出
– 中国：正在从”政府定额”向”市场化”转型
4.2 美国：商业数据库模式
美国没有政府定额，依靠商业造价数据库支撑。
主要数据库体系：
| 数据库 | 运营机构 | 核心特点 |
|---|---|---|
| RSMeans | Reed Construction Data | 北美最权威造价数据，详细到人工、材料、机械 |
| Dodge Data | Dodge Data & Analytics | 建筑成本数据，提供项目分析 |
| ENR成本指数 | Engineering News-Record | 造价指数，反映市场变化 |
对比分析：
– 美国：商业数据库替代政府定额，市场体系成熟
– 中国：正在建设政府主导的造价大数据平台
4.3 日本：积算基准模式
日本有政府制定的”积算基准”，但定位与中国定额存在本质差异：
- 积算基准主要用于公共工程审计
- 民间工程不强制使用
- 积算基准每年更新
- 积算基准是参考依据，非强制标准
对比分析：
– 日本：积算基准用于审计，不用于定价
– 中国：定额既用于定价，又用于审计
4.4 四种模式的综合对比（2020年）
| 国家 | 模式特征 | 政府角色 | 数据来源 |
|---|---|---|---|
| 英国 | 纯市场化 | 不干预 | 市场数据+QS判断 |
| 美国 | 商业数据库 | 不干预 | 商业造价数据库 |
| 日本 | 积算基准 | 审计参考 | 政府积算基准 |
| 中国 | 渐进式去定额 | 逐步退出 | 定额→大数据过渡 |
五、2016—2020：改革的成就与挑战
5.1 主要改革成就
成就一：确立”市场化计价”的改革方向
从”政府定价”向”市场定价”转变，改革方向已经明确。
成就二：弱化定额的强制地位
定额从”强制标准”转为”参考依据”。
成就三：推动造价大数据平台建设
各地开始建设造价大数据平台，为市场化计价提供数据支撑。
成就四：全过程工程咨询起步发展
造价咨询从”算账”向”管控”转变，服务模式实现升级。
成就五：企业定额建设初步启动
部分大型国企开始建设企业定额，为自主报价做准备。
5.2 面临的主要挑战
挑战一：企业定额体系普遍缺失
– 大多数企业缺乏自有企业定额
– 离开政府定额，无法进行自主报价
– “去定额”后，企业面临定价困境
挑战二：审计部门仍依赖定额
– 政府审计部门仍以定额为审核标准
– 高于定额不予认可
– “去定额”在审计端难以有效落地
挑战三：造价数据体系不完善
– 造价大数据平台建设相对滞后
– 数据质量参差不齐
– 无法完全替代定额功能
挑战四：造价人员能力不足
– 大多数造价人员仅会”套定额”
– 缺乏市场询价、成本分析等专业能力
– “去定额”后，专业能力面临挑战
挑战五：政策执行存在偏差
– 政策层面已经放开
– 执行层面仍然依赖定额
– 改革措施难以真正落地
5.3 典型案例分析
2019年，某地试点”市场化计价”：
审计局：这个工程的结算价高于定额10%，不予认可。
施工方：我们是用市场价报价的，材料价格确实比定额高。
审计局：市场价要有依据，请提供三家以上的询价单。
施工方：已提供相关询价单。
审计局：询价单不能替代定额，必须按定额审核。
这个典型案例，折射出”去定额”改革的核心困境：
政策层面：已经全面放开
执行层面：仍然依赖定额
5.4 改革阻力分析
“去定额”改革面临多重阻力：
阻力一：利益格局固化
– 定额涉及多方利益关系
– 审计、财政等部门深度依赖定额
– 改革触及既得利益群体
阻力二：专业能力不足
– 企业缺乏自主报价的专业能力
– 造价人员缺乏市场询价的专业技能
– 改革条件尚不完全成熟
阻力三：风险管控担忧
– 担心取消定额后造价失控
– 担心腐败问题加剧
– 担心投资控制失效
结语
2016—2020年，是中国造价行业“渐进式去定额”的破冰期。
“取消定额”的呼声从学术讨论走向政策实践。
但改革绝非一蹴而就——
定额运行了60余年，不可能一夜之间废除。
中国选择的是”渐进式去定额”路径：
– 定额从”强制”转为”参考”
– 造价数据从”政府定价”走向”市场化”
– 企业从”依赖定额”走向”自主报价”
改革需要时间，需要耐心，需要各方共同努力。
2021年，中国将进入”十四五”时期。
BIM+AI+大数据，将重塑造价行业的底层逻辑。
数字化、智能化、市场化，将成为造价行业的新趋势。
下一篇，我们将探讨：《数字化深水区：BIM+AI+大数据重塑造价（2021—2025）》。
参考文献
注意：此章节参考文献需按GB/T 7714-2015标准修正
- 国办发〔2017〕19号《关于促进建筑业持续健康发展的意见》
- 住建部《建设工程工程量清单计价标准》征求意见稿（2020年）
- 《建设工程造价咨询企业管理规定》修订版（2016年）
- RSMeans造价数据库资料
- BCIS（Building Cost Information Service）资料
- 广东省、浙江省造价管理改革文件
- 日本建筑积算师协会BSIJ资料
- 各地造价大数据平台建设资料
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