大跃进与回归（1958—1965）

发布单位：广州亿联工程管理有限公司阅读量：2发布日期：2026-08-31

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title: 大跃进与回归（1958—1965）
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– 定额制度
– 国民经济调整
– 三超现象

大跃进与回归（1958—1965）

——中国工程造价发展史连载·第3篇

引言

1958年，”大跃进”运动席卷全国。

“超英赶美”的口号响彻云霄，”多快好省”成为建设方针。

在”快”字当头的狂热中，刚刚建立起来的定额制度被”群众运动”彻底冲垮——

概预算？”不算了，干就是了！”

定额标准？”打破常规，敢想敢干！”

这是中国工程造价制度首次遭受严重破坏，也是”三超”现象（概算超估算、预算超概算、结算超预算）的惨痛起源。

这段历史，不仅是中国工程造价管理的首次重大挫折，更是计划经济体制下投资管理失控的典型案例。从1958年到1965年，中国工程造价制度经历了一个完整的”破坏—重建”周期，为后世留下了深刻的历史镜鉴。

一、大跃进：定额制度的全面崩溃（1958—1960）

1.1 “三边工程”的泛滥成灾

大跃进时期，基本建设出现了一种畸形模式：“三边工程”。

边设计：图纸尚未完成
边施工：工程已经开工
边生产：设备未安装完毕就强行”投产”

在这种混乱模式下，概预算制度名存实亡。

没有概算，没有预算，没有定额——工程造价完全依靠”政治热情”随意估算。

“三边工程”的本质是用政治运动取代科学管理。在”鼓足干劲、力争上游”的口号下，基本建设程序被彻底破坏，工程造价失去了最基本的控制依据。

1.2 “算政治账，不算经济账”的代价

大跃进时期的指导思想是：

“要算政治账，不要算经济账。”

这句话的实质含义是：不要考虑成本效益，只要完成政治任务。

后果是灾难性的：

年份	基建投资（亿元）	同比增长	历史背景
1957年	138	—	一五计划末年
1958年	269	+95%	大跃进元年
1959年	349	+30%	继续膨胀
1960年	384	+10%	达到顶峰

（来源：《中国统计年鉴1983》，国家统计局编，中国统计出版社，1983年）

三年间基建投资激增近3倍，但大量工程半途而废，或建成后根本无法使用。

根据《建国以来国民经济和社会发展计划文件汇编》记载，1958年至1960年期间，全国基本建设积累率高达39.3%，远超正常水平的25%左右，导致国民经济比例严重失调。

1.3 “三超”现象的历史性出现

缺乏定额约束的工程造价，必然走向全面失控。

大跃进时期，中国工程造价史上首次出现“三超”现象：

概算 > 估算（概算超估算）
预算 > 概算（预算超概算）
结算 > 预算（结算超预算）

这一”三超”顽疾，此后困扰中国工程造价界60余年，至今仍未完全根除。

“三超”现象的根源在于投资约束机制的完全缺失。在计划经济体制下，投资主体严重缺位，建设单位无需对投资效益承担任何责任，导致”钓鱼工程”（先低报概算立项，再不断追加投资）屡禁不止。

1.4 巨大的经济代价

大跃进三年（1958—1960），基本建设造成了多少浪费？

据后续统计数据显示：
– 大量工程建成后无法正常投产
– 大量设备长期闲置最终报废
– 大量投资完全打了水漂

根据《中国共产党历史》第二卷（中共党史出版社，2011年）记载，1958年至1960年，全国基建投资中约有三分之一形成无效投资，损失估计达数百亿元。

核心教训：缺乏定额约束的工程造价，必然走向严重浪费和全面失控。

二、调整期：定额制度的系统重建（1961—1965）

2.1 “调整、巩固、充实、提高”方针的确立

1961年1月，中共八届九中全会正式确定“调整、巩固、充实、提高”八字方针。

基本建设战线开始全面收缩整顿：

停建、缓建大批不切实际的项目
大幅压缩基建投资规模
全面恢复概预算管理制度

八字方针的提出，标志着党和国家开始正视大跃进带来的严重后果。在基本建设领域，首要任务就是恢复管理秩序、重建制度体系。

2.2 国家建委的职能恢复

调整期，国家建设委员会全面恢复了对基本建设的统一管理职能。

在造价管理方面，主要开展了以下工作：

恢复概预算编制制度：所有工程必须严格编制概预算
系统修订定额标准：对大跃进期间被破坏的定额进行全面修订
强化投资审批管理：严格控制新开工项目

国家建委于1961年重新组建后，立即着手整顿基本建设管理秩序。根据《当代中国的建筑业》（当代中国出版社，1988年）记载，1961年至1962年期间，国家建委组织修订了建筑工程、安装工程等多类专业定额，为恢复造价管理提供了坚实的技术依据。

2.3 1962年：基建管理的根本性加强

1962年，中共中央、国务院发布《关于当前基本建设工作中几个重要问题的规定》（中发〔1962〕273号）。

核心要求：
– 基本建设必须严格按程序办事
– 必须具备批准的概预算文件
– 必须严格控制投资规模

该文件是调整期基本建设管理的纲领性文件，明确规定”所有基本建设项目，必须纳入国家计划，未经批准不得开工”，从制度层面有效遏制了”三边工程”的蔓延。

2.4 1963年：基建程序的规范化恢复

1963年，国家计委、国家建委联合发布《关于基本建设设计文件编制和审批办法的几项规定（草案）》，系统恢复基本建设程序：

设计任务书 → 初步设计 → 技术设计 → 施工图设计
     ↓           ↓           ↓           ↓
   审批        概算        修正概算      预算

该文件明确了基本建设各阶段的设计深度和造价控制要求，奠定了此后三十年中国基本建设程序的基本框架。

2.5 调整期的显著成效

经过五年调整（1961—1965），基本建设秩序基本恢复正常：

年份	基建投资（亿元）	调整成效
1961年	123	大幅压缩
1962年	71	继续压缩
1963年	85	开始回升
1964年	134	稳步增长
1965年	179	恢复正常

（来源：《中国统计年鉴1983》，国家统计局编）

投资规模回归合理区间，概预算制度重新发挥有效作用。

1965年，全国基本建设积累率降至27.1%，接近正常水平。更重要的是，造价管理的专业化意识开始全面复苏，一批被下放的概预算人员重返岗位，为后续发展储备了宝贵的人才资源。

三、大跃进的历史教训：造价管理的”第一次破而后立”

3.1 三大核心教训

大跃进的惨痛教训，给中国工程造价管理留下了三条不可违背的铁律：

铁律一：定额制度不可废除

缺乏定额约束的工程造价，必然走向全面失控。

定额是工程造价的技术基础，是衡量投资合理性的基本标尺。废除定额，等于拆除了投资控制的关键”防火墙”。

铁律二：概预算制度不可缺失

缺乏概预算的工程，就是典型的”拍脑袋”工程。

概预算是投资决策的核心依据，是控制投资规模的有效手段。忽视概预算，必然导致投资全面失控。

铁律三：建设程序不可紊乱

不按科学程序办事，必然付出沉重代价。

基本建设程序是科学管理的集中体现，是避免重大决策失误的根本制度保障。

这三条铁律，是无数浪费和损失换来的血泪教训。

3.2 “三超”顽疾的深层根源

大跃进时期首次出现的”三超”现象，其根源在于：

根本原因	具体表现
定额约束缺失	工程造价无标准可依，随意估算
审批制度瘫痪	投资规模完全失控，项目随意上马
专业人才流失	概预算人员被”下放”，无人管理造价
政治过度干预	“算政治账，不算经济账”成为指导原则

这些教训，在此后的历史进程中反复重演。

从更深层次分析，”三超”顽疾的根源在于计划经济体制下的软预算约束。匈牙利经济学家亚诺什·科尔奈在《短缺经济学》中指出，社会主义经济中普遍存在”投资饥渴症”，建设单位倾向于夸大投资需求，而缺乏有效的约束机制。

四、国际对照：同一时期的世界造价行业发展

4.1 美国：造价工程的专业化独立

1950年代末—1960年代，美国工程造价开始走向专业化独立：

1956年，美国造价工程师协会（AACE）前身组织正式成立。

[5]

这标志着美国开始建立独立的造价工程专业体系，与土木工程、建筑工程实现专业分化。

对比分析：
– 美国：造价走向专业化、市场化
– 中国：造价走向政治化、无序化

4.2 日本：积算制度的系统建立

1950—1960年代，日本建设省系统建立公共工程积算制度。

[6]

日本积算制度的核心原则：“公共工程 = 严格审计”

政府统一制定”积算基准”
公共工程必须按积算基准编制预算
审计部门实施严格审核

对比分析：
– 日本：建立了严格的积算制度
– 中国：大跃进期间废除了定额制度

4.3 英国：QS制度的持续成熟

1960年代，英国皇家特许测量师学会（RICS）持续推进国际化进程，英联邦国家普遍采纳QS制度。

对比分析：
– 英国：QS制度走向国际化
– 中国：与国际造价界完全隔绝

4.4 四国发展路径对比（1958—1965）

国家	发展特征	造价管理状态
中国	大跃进 + 调整	制度崩溃 → 被迫重建
美国	专业化起步	AACE前身成立，走向独立
日本	积算制度建立	公共工程严格审计
英国	QS国际化	英联邦国家普遍采纳

五、1958—1965：中国造价史的”第一次完整轮回”

5.1 历史轮回的完整轨迹

1958—1965年，中国工程造价制度经历了一个完整的轮回：

1953—1957    建立定额制度（一五计划）
     ↓
1958—1960    定额制度崩溃（大跃进）
     ↓
1961—1965    定额制度重建（调整期）

这是中国造价史的“第一次破而后立”。

5.2 历史重演的警示

这个轮回，在此后的历史进程中还会重演。

1966—1976年：文革期间，定额制度再次遭受严重冲击
1978年以后：改革开放，定额制度再次系统重建

历史的深刻警示：

每一次废除定额，都会带来”三超”；每一次重建，都要付出巨大代价。

结语

1958—1965年，是中国工程造价制度的”第一次破而后立”。

大跃进的惨痛教训告诉我们：缺乏定额约束的工程造价，必然走向全面失控。

调整期的系统重建告诉我们：定额制度可以改革完善，但绝不能简单废除。

1966年，文化大革命爆发。

定额制度将再次遭受严重冲击，中国工程造价管理将进入一段非常态管控时期。

下一篇，我们将探讨：《三线建设与非常态管控（1966—1975）》。

参考文献

[1] 国家统计局. 中国统计年鉴1983[G]. 北京：中国统计出版社，1983.

[2] 国家计委. 建国以来国民经济和社会发展计划文件汇编[Z]. 北京：中国计划出版社，1989.

[3] 中共中央党史研究室. 中国共产党历史（第二卷）[M]. 北京：中共党史出版社，2011.

[4] 当代中国出版社. 当代中国的建筑业[M]. 北京：当代中国出版社，1988.

[5] AACE International. AACE International History[EB/OL]. (2025-12-31)[2026-07-04]. https://www.aacei.org/about/history.

[6] 日本建筑积算协会. 日本建筑积算制度研究[R]. 东京：日本建筑积算协会，2007.

[7] 科尔奈 J. 短缺经济学[M]. 北京：经济科学出版社，1986.

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上期回顾：《苏联师傅教算账（1953—1957）》——156项工程与定额制度移植

下期预告：《三线建设与非常态管控（1966—1975）》——文革时期的造价管理

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