三线建设与非常态管控（1966—1975）

发布单位：广州亿联工程管理有限公司阅读量：3发布日期：2026-08-31

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title: 三线建设与非常态管控（1966—1975）
subtitle: 中国工程造价发展史连载·第4篇
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三线建设与非常态管控（1966—1975）

——中国工程造价发展史连载·第4篇

引言

1964年，中苏关系恶化，美国在越南扩大战争。

毛泽东提出：“备战、备荒、为人民”。

一场规模空前的工业大迁移拉开序幕——三线建设。

从1964年到1980年，国家在三线地区（西南、西北、中南13个省区）投入约2052亿元，建设了1100多个大中型项目。

（来源：《当代中国的基本建设》，当代中国出版社，1989年；《三线建设：备战时期的西部开发》，中共党史出版社，2009年）

与此同时，文化大革命爆发，定额制度再次遭受严重冲击。

但三线建设的军事化管理，客观上保留了造价管控的火种。

这段历史，是中国工程造价管理在特殊时期的特殊形态——既有混乱与失控，也有坚守与传承。

一、三线建设：史无前例的工业大迁移

1.1 “三线”战略划分

1964年，毛泽东根据战略位置，将全国划分为三个地带：

地带	范围	战略定位
一线	沿海、沿边地区	国防前线
二线	中部地区	战略后方
三线	西南、西北、中南腹地	战略大后方

三线地区包括：四川（含重庆）、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏、青海、河南西部、湖北西部、湖南西部、山西西部、河北西部等13个省区的腹地部分。

这一战略划分基于当时的国际形势判断。1964年8月，中共中央书记处会议明确提出”三线建设”战略，要求将沿海重要工业设施向内地迁移，建立战略大后方。

1.2 三线建设规模与投资

时间跨度：1964—1980年（持续16年）

总投资：约2052亿元，占同期全国基本建设总投资的43%

（来源：《当代中国的基本建设》，当代中国出版社，1989年）

建设项目：1100多个大中型项目

重点行业分布：
– 钢铁工业：攀枝花钢铁基地、酒泉钢铁、重庆钢铁扩建等
– 有色金属：金川镍矿、白银铜矿、个旧锡矿等
– 煤炭能源：六盘水煤矿、平顶山煤矿、芙蓉煤矿等
– 电力工程：葛洲坝水电站、刘家峡水电站、龚嘴水电站等
– 机械制造：第二汽车制造厂（十堰）、东方汽轮机厂、四川仪表总厂等
– 国防军工：核工业基地（绵阳）、航天基地（西昌）、航空工业基地等
– 交通运输：成昆铁路、襄渝铁路、青藏铁路一期、川藏公路等

1.3 “山、散、洞”战略布局

三线建设的核心布局原则是“山、散、洞”：

山：工厂建在山里
散：布局分散，避免集中目标
洞：重要设施进洞

典型工程案例：
– 攀枝花钢铁基地：建在金沙江畔的深山峡谷中，从1965年动工到1970年出铁，总投资约10亿元
– 第二汽车制造厂：建在湖北十堰的群山之中，1969年动工，1975年建成，总投资约8.6亿元
– 成昆铁路：穿越崇山峻岭，全长1085公里，桥隧比高达40%，1958年开工，1964年停工，1965年复工，1970年通车，总投资约33亿元

（来源：《攀枝花钢铁基地建设史》，四川人民出版社，1990年；《成昆铁路》，中国铁道出版社，1980年）

这种布局从经济角度看是极不合理的——运输成本高、建设难度大、造价难以控制。

但从国防战略角度看，却是当时条件下的必然选择。

1.4 三线建设的历史评价

三线建设是特定历史条件下的产物。从经济效率角度审视，确实存在显著问题：

选址过度强调隐蔽性，忽视经济合理性
建设周期漫长，投资回收缓慢
配套基础设施不足，生产效率低下

但从国家战略层面考量，三线建设具有不可忽视的积极意义：

改善了全国工业布局，促进了中西部地区发展
建立了完整的国防工业体系
培养了一批技术人才和管理干部

根据《三线建设：备战时期的西部开发》（中共党史出版社，2009年）的研究，三线建设形成了约4500亿元的生产能力，为改革开放后的西部大开发奠定了重要基础。

二、文革冲击：定额制度的二次破坏

2.1 制度瘫痪期（1966—1969）

文化大革命爆发后，基本建设管理体系遭受毁灭性冲击：

国家建委被撤销：管理机构全面瘫痪
定额标准遭批判：定额被污名化为”管、卡、压”
概预算人员被下放：专业人才队伍严重流失
基建程序被破坏：”三边工程”再度泛滥

1967年1月，国家建委被正式撤销，基本建设管理陷入无政府状态。各地、各部门各自为政，投资失控局面再度出现。

2.2 造价管理全面混乱

文革期间，工程造价管理陷入深度混乱：

主要问题	具体表现
定额缺失	消耗量标准被废弃，计价无据可依
预算失效	概预算制度名存实亡
审批失控	投资规模失控，项目随意上马
核算缺失	竣工不决算，”胡子工程”遍地开花

“胡子工程”指长期无法竣工的工程项目，由于缺乏有效的造价控制和进度管理，许多项目拖延达十余年。

2.3 “三超”现象重现

与1958年大跃进时期类似，文革期间再次出现严重的”三超”现象：

概算超估算
预算超概算
结算超预算

典型案例分析：

重点项目	原概算	实际投资	超支幅度
攀枝花钢铁基地	约10亿元	约20亿元	+100%
成昆铁路	约15亿元	约33亿元	+120%
第二汽车制造厂	约5亿元	约10亿元	+100%

（来源：《当代中国的钢铁工业》，当代中国出版社，1987年；《成昆铁路》，中国铁道出版社，1980年；《第二汽车制造厂志》，湖北人民出版社，1990年）

超支的主要原因包括：
– 地质条件复杂，设计变更频繁
– 材料设备供应不足，价格上涨
– 施工条件恶劣，效率低下
– 管理混乱，浪费严重

三、军事化管理：造价管控的特殊火种

3.1 三线建设的军事化特征

三线建设虽处于文革混乱之中，但具有显著的特殊性：军事化管理。

鉴于三线建设的战略重要性，大量项目由军队直接参与管理：

铁道兵：负责铁路建设（成昆铁路、襄渝铁路等）
工程兵：负责重要工业项目建设
基建工程兵：1966年成立，专门负责国家重点基本建设

3.2 “军审”制度的特殊作用

军事化管理催生了特殊的“军审”制度：

军队参与的项目必须经过军队审计
军审虽效率不高，但确保了基本审核与控制
这在客观上保留了造价管控的关键”火种”

对比分析：
– 地方项目：无人管控造价，”三超”现象严重
– 军队项目：有军审约束，造价相对可控

军队审计制度的核心是“一支笔”审批，所有重大开支必须经过军事主官审批，这在一定程度上有效遏制了随意追加投资的行为。

3.3 基建工程兵的历史贡献

4.3 标杆项目案例：成昆铁路

项目背景：三线建设时期的标志性工程，穿越地质条件极其复杂的西南山区。

建设规模：全长1083公里，总投资30亿元，桥隧比高达41.6%。

造价特点：
– 在特殊政治环境下坚持技术经济合理性
– 发展了复杂地形条件下的造价估算方法
– 建立了军事化管理模式下的成本控制体系

历史意义：成昆铁路被誉为”20世纪人类征服自然的三大奇迹”之一，其造价管理经验为后续山区铁路建设提供了重要参考。

成昆铁路建设照片

1966年8月，中国成立基本建设工程兵。

这是世界上独一无二的特殊军种——不穿军装的军人，专门从事国家重点基本建设。

基建工程兵的核心任务：
– 国家重点工程建设
– 三线建设重点项目
– 抢险救灾应急工程

到1980年代，基建工程兵发展到近50万人，下辖20多个支队，分布在全国各地。

1982年，基建工程兵撤销，改编为各大建筑公司，包括后来的中国建筑工程总公司、中国铁道建筑总公司等。

（来源：《基建工程兵志》，解放军出版社，1990年）

基建工程兵的历史意义在于：
– 保留了一支专业的建设队伍
– 传承了基本的建设管理经验
– 为改革开放后的建筑业发展储备了宝贵人才

四、国际对照：同一时期的世界造价行业发展

4.1 英国：QS制度全球化扩张

1960—1970年代，英国皇家特许测量师学会（RICS）加速国际化进程：

英联邦国家普遍采纳QS制度
澳大利亚、新西兰、新加坡、香港等地建立QS执业资格体系
RICS发展成为全球性专业组织

[8]

鲜明对比：
– 英国：QS制度走向全球化、专业化
– 中国：与国际造价界完全隔绝、制度倒退

4.2 日本：积算制度法制化

1970年代，日本建设省确立“建筑积算师”制度。

[10]

1979年：建筑积算师资格考试制度正式创立
形成独特的”积算”计价体系
公共工程积算制度进一步完善

鲜明对比：
– 日本：积算制度走向法制化、专业化
– 中国：定额制度被政治批判、实际废弃

4.3 美国：造价工程独立发展

1976年，美国造价工程师协会正式更名为AACE International（美国国际工程造价促进会），并创立CCE/CCC执业资格考试制度。

[9]

鲜明对比：
– 美国：造价工程走向专业化、国际化
– 中国：造价管理走向政治化、无序化

4.4 四国发展路径对比（1966—1975）

国家	时期特征	造价管理状态
中国	文革 + 三线建设	制度瘫痪 → 军事化管控
英国	QS国际化	英联邦国家普遍采纳
日本	积算制度成熟	法制化、专业化
美国	AACE成立	造价工程独立，CCE资格创立

五、1966—1975：中国造价史的”非常态管控时期”

5.1 双重特征概括

1966—1975年，中国工程造价史呈现出鲜明的双重特征：

特征一：制度瘫痪
– 定额制度遭受政治批判
– 概预算制度名存实亡
– 专业人才队伍严重流失

特征二：军事管控
– 三线建设实行军事化管理
– “军审”制度保留管控火种
– 基建工程兵承担建设重任

5.2 巨大代价与深刻教训

这一时期的代价极为沉重：

投资严重浪费：大量项目超概算，”胡子工程”遍地
效率极度低下：军事化管理虽控制造价，但牺牲效率
人才出现断层：概预算人员流失，形成专业断层

根据《当代中国的基本建设》统计，1966年至1976年期间，全国基本建设投资中约有25%形成无效投资，损失估计达500亿元以上。

核心教训：

造价管理可以采取非常态手段，但绝不能完全无制度约束。

5.3 火种传承的意义

尽管遭受严重冲击，中国工程造价管理的”火种”并未完全熄灭：

三线建设保留了基本建设管理经验
军事化管理维系了造价管控意识
一批老造价人在逆境中坚守专业底线

1978年，改革开放到来，这些珍贵的”火种”将重新燃起，推动中国造价制度走向新生。

结语

1966—1975年，是中国工程造价史的”非常态管控时期”。

文革冲击下，定额制度再次瘫痪；三线建设中，军事化管理保留了造价管控的火种。

这是中国造价史的“第二次破而后立”——

第一次：大跃进时期（1958—1965）
第二次：文革时期（1966—1978）

1978年，改革开放开启。

中国造价界将”睁眼看世界”，开始系统接触国际惯例。

下一篇，我们将探讨：《解冻与重启：从计划经济定额到市场经济萌芽（1976—1985）》。

参考文献

[1] 当代中国出版社. 当代中国的基本建设[M]. 北京：当代中国出版社，1989.

[2] 中共党史出版社. 三线建设：备战时期的西部开发[M]. 北京：中共党史出版社，2009.

[3] 当代中国出版社. 当代中国的钢铁工业[M]. 北京：当代中国出版社，1987.

[4] 中国铁道出版社. 成昆铁路[M]. 北京：中国铁道出版社，1980.

[5] 湖北人民出版社. 第二汽车制造厂志[M]. 武汉：湖北人民出版社，1990.

[6] 解放军出版社. 基建工程兵志[M]. 北京：解放军出版社，1990.

[7] 四川人民出版社. 攀枝花钢铁基地建设史[M]. 成都：四川人民出版社，1990.

[8] RICS. History of the Royal Institution of Chartered Surveyors[EB/OL]. (2025-12-31)[2026-07-04]. https://www.rics.org/about/history.

[9] AACE International. AACE International History[EB/OL]. (2025-12-31)[2026-07-04]. https://www.aacei.org/about/history.

[10] 日本建筑积算协会. 日本建筑积算制度研究[R]. 东京：日本建筑积算协会，2007.

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上期回顾：《大跃进与回归（1958—1965）》——定额制度的破坏与重建

下期预告：《解冻与重启（1976—1985）》——从计划经济定额到市场经济萌芽

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